Estados de exceção e proteção dos direitos humanos no PIDCP e na CEDH

Por: Vitor Andrade André, nº28004

1)      Introdução:

A relevância internacional do estado de exceção quanto ao Direito Internacional dos Direitos Humanos (doravante DIDH), surge ao tornar-se normativamente necessário consagrar situações de crise interna que representam um limite às obrigações impostas aos Estados de respeitarem esses direitos, na pendência dessas situações de anormalidade, por as mesmas se constituírem como situações limite em cuja vigência não faz sentido manter a vinculatividade para os Estados de tais obrigações. Tal implica que o estado de exceção constitucional se assuma intimamente associado à hipotética vicissitude da derrogação dos direitos humanos.

O estado de exceção é suscetível de originar situações de perturbação da efetividade material desses direitos fundamentais. Fica assim de fora a consideração de aspetos de natureza orgânico-formal, relativos ao exercício do poder constitucional de exceção e por isso raramente encontramos nos textos internacionais normas referentes à organização dos poderes de exceção ou ao procedimento de decretação.

2)      Funcionalidade

A função dessas normas de exceção previstas nos instrumentos de DIDH é servir de garantia acrescida à máxima efetividade que se deseja para os direitos do Homem. Os regimes de exceção internacionais colocam-se como limitações externas ao exercício de um poder que pudesse ser excessivamente amplo em matéria de limitação dos direitos fundamentais, com a subversão da função garantística exercida pelas declarações internacionais de direitos humanos.

As normas internacionais sobre o estado de exceção valem como normas adjetivas, destinadas a reforçar a eficácia substantivo-declarativa das normas que fazem a atribuição dos direitos humanos. Os regimes internacionais em matéria de estado de exceção estipulam os minimum standards.

3)      Princípios gerais da derrogação dos DH e seus pressupostos

A relevância internacional que é conferida ao estado de exceção enquanto situação de derrogação dos direitos humanos convencionalmente consagrados, não obstante a diversidade de sistemas de proteção existentes, permite formar um conjunto de ideias, conceitos e regras comuns a todos eles, prestando-se mesmo a tratamento científico autónomo.

Tal como acontece no DIDH em geral no qual se reconhece um conjunto de Princípios específicos desse ramo, também a sua parcela referente às derrogações pode ser densificada por princípios específicos, quer por se encontrar na vertente ablativa dos direitos do homem, juntamente com as limitações ao exercício e às restrições imanentes, quer por via da sua específica individualidade dogmática.

O Direito Internacional dos Direitos do Homem caracteriza-se pela sua orientação de expansão num sentido sempre mais favorável à pessoa (a “cláusula do indivíduo mais favorecido” para Ayala Corao), pela interpretação mais favorável ao ser humano e pelo Princípio da subsidiariedade (o DIDH só se aplica não havendo proteção (pelo menos) tão garantística como a sua, nos ordenamentos internos)

Com as derrogações aos direitos humanos (DH), os princípios são exatamente os contrários. A interpretação das normas que facultam o uso das derrogações, levando à ablação ou limitação dos DH, deve ser o mais restritiva possível (sendo que Ergec chama a atenção para a existência de duas limitações a essa interpretação restritiva das cláusulas derrogatórias: a necessidade de manter a ordem sobre a qual as liberdades foram concedidas e a necessidade de manter a segurança própria da democracia, fazendo face a fenómenos como o terrorismo); havendo várias interpretações possíveis, deve prevalecer sempre a norma que se apresente menos gravosa para o indivíduo (Princípio pro homine segundo Daniel Zovatto).

A observação geral das diversas cláusulas de derrogação dos direitos humanos conduz à conclusão da sua similitude, o que, como dizem Thomas Buerguenthal e Robert Norris, reside no facto de o PIDCP ter influenciado os restantes instrumentos neste aspeto (como à CEDH).

Quanto às circunstâncias justificantes das medidas derrogatórias, as causas que permitem a adoção destas têm elementos definitórios, que marcam o seu conceito: a existência de uma situação material de perturbação institucional, que assuma uma particular gravidade ou intensidade, dirigida à estrutura do Estado que é parte no sistema de proteção internacional dos direitos humanos.

A situação de perturbação da ordem institucional pode materializar-se de variadas maneiras, pode ser uma perturbação efetiva ou previsível, uma perturbação política, militar ou natural, uma perturbação fática ou jurídica. Dentro da situação de perturbação há as de maior intensidade ou gravidade, por comparação com outras que não suscitam idênticas cautelas ao nível da tomada de providências derrogatórias (como diz Zovatto, há dois tipos de perigos, uns que são mais graves colocando em perigo a vida da nação e que permitem legalmente que se recorra aos poderes de emergência, outros menos graves, que por não chegarem a representar uma ameaça real à vida da nação, não constituem causa legítima para poder decretar medidas de exceção). O terceiro elemento tem feição subjetiva, identifica a entidade a quem a situação material de perturbação é dirigida. Necessariamente o Estado, sendo irrelevantes as situações de perigo criadas a outras entidades supra ou infraestaduais e que não possa refletir-se direta ou indiretamente nas obrigações assumidas pelo Estado.

Olhando agora para a jurisprudência, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH), no caso Lawless vs Irlanda, definiu como causas possíveis para as derrogações previstas na CEDH, uma emergência atual ou iminente, envolvendo a nação inteira, ameaçando a continuação da vida organizada em comunidade e a inadequação das medidas ordinárias restritivas previstas pela Convenção para a manutenção da segurança pública, saúda ou ordem pública.

Os pressupostos do estado de exceção que são internacionalmente relevantes para as decisões de caráter derrogatório, tal como acontece nos Direitos internos, suscitam problemas de interpretação e aplicação. Existem conceitos indeterminados cujo preenchimento é fluido, reconhecendo-se aos Estados um poder que não sendo de caráter discricionário porque se exerce vinculadamente, escapa ao controlo internacional dos órgãos que verificam o cumprimento das normas internacionais sobre DH, representando um caso da teoria da margem de livre apreciação.

Uma das causas de derrogação é a situação de guerra que envolva o Estado, tal como consta na CEDH. A ausência de outras referências autoriza a conclusão de que se adota uma visão ampla dessa situação bélica de conflito interestadual, independentemente da sua iminência ou efetividade, do seu caráter formal ou material. A situação de guerra deve também ser vista como vicissitude geral que se projeta na vigência dos tratados internacionais, sendo verdade que a CVDT não lhe faz qualquer referência nos capítulos respeitantes à suspensão e cessação de vigência dos tratados, mas a doutrina internacional tem-na considerado, com exceção dos tratados de guerra, como causa de suspensão de vigência dos tratados internacionais. No entanto, a situação de guerra que está em causa, para além de não ser necessariamente internacional, apresenta-se no contexto específico dos direitos humanos e não na relação entre dois Estados num acordo internacional por isso é de admitir que tal causa pura e simplesmente não seja invocável para se projetar negativamente sobre a estabilidade destes tratados sobre DH, em face do seu caráter iminentemente objetivo e não sinalagmático, como a guerra postula para ser considerada causa de suspensão da vigência de tratados. A suspensão originada por medidas derrogatórias em consequência de situação de guerra releva nesta sede de uma ótica segundo a qual se entende que os Estados se colocam numa situação objetiva em que não podem cumprir (normalmente) as suas obrigações internacionais em matéria de direitos humanos, aparecendo essa derrogação com a finalidade da preservação de valores coletivos tão ou mais importantes. Outra perspetiva que importa tratar e que explica porque se omite uma alusão explícita à guerra no PIDCP é a da proscrição que o moderno Direito Internacional Público levou a cabo na Carta das Nações Unidas, da utilização da força que tem como expressão paradigmática a guerra. Essa proscrição não significou que a guerra tivesse deixado de fazer parte das relações internacionais entre Estados, parecendo mais realista positivá-la expressamente.

As restantes situações que podem causar o uso de providências derrogatórias, genericamente mencionadas como de perigo público, são as catástrofes naturais, insurreições, revoltas, golpes de Estado, (Ergec, neste segundo pressuposto residual ao da guerra, encontra diversas notas características face ao caráter vago do conceito de “emergência pública que ameace a vida da Nação (4º PIDCP)”, o caráter excecional do perigo, a sua dimensão espacial alargada, os valores que devem ser alvo desse perigo, as respetivas origens e a iminência do mesmo como importante dimensão temporal). Não se recorrendo à sua tipificação para além do caso da situação bélica, abrangem situações de perturbação interna de natureza política, militar ou mesmo civil, admitindo-se a relevância de situações de catástrofe natural.

A densificação das causas que podem motivar a adoção de providências de derrogação da eficácia dos direitos do homem desperta ainda o intérprete, no PIDCP para a vertente formal que aí se plasma, a da formalização por parte do poder público estadual, dessas circunstâncias fáticas que determinam a situação interna, uma vez ocorridas. Ou seja, não basta que essas circunstâncias ocorram, tornando-se ainda necessário que a sua existência seja proclamada por um ato oficial (4,1 PIDCP), é o chamado Princípio da Proclamação Formal da Situação Interna de Exceção, que se afigura como outro elemento, agora de natureza formal e interna, que condiciona o exercício das derrogações sobre direitos do homem.

Não é difícil perceber o fundamento que lhe subjaz, embora se possa duvidar da sua importância no contexto da limitação do poder derrogatório dos Estados. A publicidade da situação interna de exceção funciona como uma contenção mais política que jurídica, paralelamente alertando a comunidade dos cidadãos do Estado para a adoção de medidas de exceção internas e para a eventualidade de adoção de medidas derrogatórias internacionais e alertando a Comunidade Internacional, que assim ficará mais atenta à situação daquele Estado, às medidas que tomará na derrogação.

4)      Efeitos da derrogação ao abrigo do estado de exceção

Quanto aos efeitos das providências de derrogação, a derrogação é o efeito suspensivo sobre a eficácia do Direito, neste caso a eficácia do texto internacional. O primeiro núcleo sobre o qual o efeito suspensivo incide é o conjunto de normas internacionais que atribuem, na convenção, os direitos humanos, que formam o bloco de direitos ao qual o Estado se vinculou. Este efeito suspensivo também se projeta lateralmente sobre outras obrigações internacionais que o Estado tenha assumido pela vinculação àquele texto, nomeadamente as obrigações adjetivas/instrumentais e às outras obrigações materiais assumidas em textos complementares (desde logo, nos Protocolos adicionais). Não faria sentido que os Estados se pudessem desvincular temporariamente das obrigações principais e não das acessórias ou complementares que se baseiam nas primeiras.

Mas será sempre um efeito suspensivo parcial, por força de algumas limitações materiais que se impõem a este poder: a suspensão é temporária, apenas algumas das disposições da Convenção se suspendem, excluindo-se as que pertencem aos mecanismos de controlo, as regras do regime das derrogações (condições formais e materiais) também não se suspendem, e as partes devem abster-se da prática de atos que podem ser obstáculo ao regresso dos efeitos normais do tratado (72,2 Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados).

5)      Direitos Humanos inderrogáveis

Por falta de espaço, procederemos apenas a uma delimitação negativa do conteúdo, que se consubstancia em direitos humanos que em caso algum podem ser objeto destas providências, os chamados direitos humanos intangíveis, inderrogáveis ou absolutos, o standard minimum que está literalmente previsto nas Convenções em análise.

Fazendo, apoiando-nos em Bacelar Gouveia e Frédéric Sudre, uma síntese dos direitos do homem acolhidos pelos sistemas em análise (4,2º PIDCP e 15,2º CEDH) e ainda por outros como a Convenção Interamericana dos Direitos Humanos, temos os chamados direitos do homem absolutos comuns ou o mínimo humanitário garantido, como o direito à vida, o direito à  integridade física (não sujeição a maus tratos), a garantia de não ser submetido a escravidão ou servidão e a irretroatividade da lei criminal, todos direitos humanos que o Tribunal Internacional de Justiça considera como “considerações elementares da Humanidade” e que obrigam os Estados a respeitá-las em todas as circunstâncias, decorrendo dos princípios gerais de Direito Internacional Humanitário e dos Direitos Humanos; por outro lado, os direitos do homem que são previstos pelo menos num dos sistemas como o direito ao reconhecimento da personalidade jurídica, liberdade de pensamento, consciência e religião, garantia da proibição da prisão por dívidas, todos no PIDCP e o Princípio non bis in idem previsto no 4º do Protocolo 7 da CEDH.

6)      Conclusão

Com este pequeno trabalho conseguimos perceber a densidade da temática em análise, sendo que muito mais há a dizer, nomeadamente quanto à delimitação positiva (princípios como os da proporcionalidade, não discriminação e não incompatibilidade com outras obrigações internacionais (este último que permite uma verdadeira constelação protetora ao nível internacional, dos DH, que permite quase unificar num único patamar normativo, pelo menos, os limites mínimos da defesa dos DH)), à delimitação negativa adensada pela doutrina e jurisprudência, ao princípio da livre apreciação pelo Estado e aos efeitos (ou não) da falha na informação aos outros Estados contratantes. Serão questões a desenvolver num futuro aprofundamento deste tema.


Bibliografia: 

Martins, Ana Guerra – Direito Internacional dos Direitos Humanos, Relatório de admissão ao lugar de Professor Associado

Gouveia, Jorge Bacelar – O estado de exceção no Direito Constitucional